Belanja Sulit Habis, Utang Tetap Getol Ditarik

Dengan adanya skema perubahan dalam APBN-P, sejatinya target realisasi penerimaan dan belanja bisa digenjot agar mencapai 100%. Pemerintah dinilai tidak disiplin dalam mengalokasikan dana dan pengunaannya

  • Presiden Joko Widodo (kiri) berbincang dengan Menteri Keuangan Sri Mulyani (kanan). ANTARA FOTO/WAHYU PUTRO A
    Presiden Joko Widodo (kiri) berbincang dengan Menteri Keuangan Sri Mulyani (kanan). ANTARA FOTO/WAHYU PUTRO A

    JAKARTA - Tahun fiskal 2017, telah dilewati. Meski sejumlah target masih meleset seperti tahun-tahun sebelumnya, pemerintah merasa puas. Setidaknya, Menteri Keuangan Sri Mulyani masih bisa berkilah, pencapaian tahun ini bisa lebih baik dibanding tahun-tahun yang lalu.

    “Realisasi penerimaan negara, belanja dan juga defisit jauh lebih baik dibandingkan dengan tren tiga tahun terakhir,” kata Sri Mulyani baru-baru ini.

    Meski belum angka final karena masih menunggu audit dari Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP), Kemenkeu mengklaim tingkat realisasi penerimaan dan belanja pemerintah tahun 2017 dinilai sudah mencapai lebih dari 90%.

    Seperti dilansir dari Antara, hingga tanggal 8 Januari 2018 realisasi penerimaan tahun fiskal 2017 adalah Rp1.659,9 triliun atau 95,6% dari target APBN-P 2017. Realisasi belanja negara sebesar Rp1.986 triliun atau 93,1% dari pagu APBN-P. Defisit anggaran ikut mengecil menjadi 2,42% dari realisasi di akhir tahun 2017 sebesar 2,57% terhadap PDB.

    Jika angka tersebut sudah final maka tingkat realisasi penerimaan dan belanja pada tahun ini memang terlihat paling baik dalam tiga tahun terakhir. Menurut data yang dihimpun Validnews dari Kemenkeu, realisasi penerimaan di tahun 2015 dan 2016 adalah sebesar 85,4% dan 87,1%. Adapun realisasi belanja di 2015 dan 2016 adalah 90,5% dan 89,3%.

    Angka realisasi 2017 itu hampir sama dengan persentase realisasi di tahun 2014, atau saat masa transisi Presiden dari Susilo Bambang Yudhoyono ke Joko Widodo. Saat itu tingkat realisasi penerimaan adalah sebesar 94,8% sedangkan belanja adalah 94,2%. Adapun setahun sebelumnya alias di tahun fiskal penuh terakhir Presiden SBY, realisasi penerimaan dan belanja adalah sebesar 95,8% dan 95,62%.

    Sah-sah saja apabila pemerintah sudah puas mencapai rasio penyerapan di atas 90% dan mengangap sudah mampu memperbaiki pembangunan infrastruktur dan kesejahteraan. Padahal, realisasi yang tak sesuai target tentu membuat kredibilitas perencanaan anggaran pemerintah jadi dipertanyakan.

    Jika penyerapan bisa 100% terealisasi, bukan tak mungkin juga angka-angka indikator kesejahteraan bisa ditingkatkan lebih baik lagi.

    Uniknya, meski penyerapan penerimaan dan belanja tak sampai 100%, realisasi pembiayaan untuk menutup defisit anggaran itu kerap melebihi angka 100%. Sekadar informasi, realisasi pembiayaan APBN menurut data dari Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPBN)  di tahun 2013-2016 sebesar 105,89%, 102,1%, 143% dan 111,6%.

    Alhasil hampir setiap tahun pembiayaan untuk menutup defisit yang berasal dari utang, menjadi mubazir tak terpakai. Pun hal itu tak menjadi faktor pengurang alokasi utang di tahun berikutnya. Alasan yang kerap dipakai, utang yang sudah terlanjur ditarik, bisa digunakan untuk membiayai anggaran di awal tahun berikutnya, mengingat penerimaan pajak belum terkumpul.

    Kondisi lebih baik memang tergambar di penghujung tahun ini. Menurut data Kementerian Keuangan sampai 31 Desember 2017, pembiayaan terealisasi sebesar Rp357 triliun.

    Angka tersebut 89,9% dari target Rp 397,2 triliun dalam APBNP 2017. Namun, tetap lebih tinggi dari defisit yang tercatat sebesar Rp326,1 triliun atau 2,42% dari GDP. Toh tetap tercatat sebagai Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran (Silpa) sebesar Rp30,9 triliun.

    Meski terkesan mengurangi penarikan utang, Kementerian Keuangan pun tampaknya harus menelan ludahnya sendiri, terkait dengan penarikan utang lebih awal (pre-funding) untuk pembiayaan di tahun 2018. Jika sebelumnya Kementerian Keuangan memastikan tidak akan melakukan pre-funding lagi setelah dua tahun berturut-turut melakukannya, kali ini untuk ketiga kalinya pre-funding ternyata kembali dilakukan.

    Dalam keterangan resminya yang diterima Validnews, Selasa (5/12), Direktorat Surat Utang Negara, Direktorat Jenderal Pengelolaan Pembiayaan dan Risiko, Kementerian Keuangan menyatakan, berhasil menjual Surat Utang Negara (SUN) dalam valuta asing untuk pre-funding tahun anggaran 2018.

    Dana yang bisa ditarik dari penjualan SUN berdenominasi valas tersebut tercatat sebesar US$4 miliar. Jika dirupiahkan, menjadi sekitar Rp54 triliun (kurs Rp13.500 per Dolar AS) dengan Format SEC-Registered Standalone.

     

     

    Target Pajak
    Terkait dengan hal ini, Guru Besar Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Brawijaya Candra Fajri Ananda menilai, realisasi pembiayaan yang kerap melebihi target di APBN ataupun APBN-P ini adalah imbas dari realisasi penerimaan yang tak sampai 100%.

    Menurutnya, harus dicermati lagi, apakah target pajak memang dipatok terlalu tinggi, atau memang utang sudah dipersiapkan seiring dengan target pajak yang hampir dipastikan tak tercapai.

    “Kalau misalkan penerimaan pajaknya berkurang, berarti kan harus utang. Hal yang kedua, pengeluaran pemerintahnya itu harus diatur lagi. Nah itu lewat birokrasi pemerintah. Jadi reformasi birokrasi itu belum berjalan dengan baik dalam konteks penetapan anggaran,” kata Candra kepada Validnews, Selasa (9/1).

    Padahal, dengan adanya skema perubahan dalam APBN-P, sejatinya target realisasi penerimaan dan belanja bisa digenjot agar mencapai 100%. Sebagai gambaran, target penerimaan di APBN-P 2017 sebesar Rp1.736,1 triliun itu sudah diturunkan dari target penerimaan di APBN 2017 sebesar Rp1.750,3 triliun.

    Adapun pagu belanja di APBN-P 2017 sebesar Rp2.133,3 triliun adalah peningkatan dari pagu di APBN 2017 sebesar Rp2.080,5 triliun.

    “Jadi birokrasi kita juga bermasalah. Serapan anggaran kita bermasalah, serapan dalam belanja juga bermasalah. Sumber pendapatan kita targetnya juga tidak pernah sampai. Jadi harus ada reformasi benar itu di pajak itu,” ujar Candra.

    Anggota BSBI itu mengambil contoh dari 341 kantor pelayanan pajak (KPP), hanya 141 KPP atau hanya 41% yang berhasil meraih capaian lebih dari atau sama dengan 90%. Sedangkan, sisanya 200 KPP di bawah 90%.

    Terkait penerimaan pajak, Candra menilai salah satu yang perlu digenjot pemerintah adalah pertumbuhan sektor industri. “Penerimaan pajak tahun 2017 itu paling tinggi itu dari Karawang karena kawasan industri. Berarti kalau kita bisa dorong pertumbuhan sektor industri, itu bisa menjadi sumber penerimaan pajak yang signifikan,” ujarnya.

    Senada, Ekonom Universitas Indonesia Eugenia Mardanugraha menilai, pemerintah tidak disiplin dalam mengalokasikan dana dan pengunaannya.

    “Sebagai contoh begini, BPJS itu kan defisit Rp9 triliun. Padahal negara memperoleh cukai rokok itu Rp170 triliun. Kalau pemerintah itu disiplin dalam penggunaan dan pengelolaan anggarannya, jadi hasil penerimaan cukai rokok itu ya buat kesehatan. Per sektor jadi timbal balik,” ujar Eugenia.

    Terkait realisasi belanja yang tak mencapai 100%, Candra menilai kendala yang dihadapi pemerintah adalah proses perencanaan dan lelang. Hal ini membuat realisasi belanja biasanya baru bisa dimulai di triwulan II.

    “Saat proses lelang, kontraktor melihat dulu duitnya ada tidak. Jadi lelang itu harus tersedia uangnya. Nah mekanisme uangnya berapa, kan terakhir orang bayar pajak itu per 31 Desember, kita belum mendapat penerimaan secara murni. Jadi paling Februari lah baru bisa lelang. Itu sudah cepat sekali,” ujar Candra.

    Eksekusi lelang sendiri bisa menelan durasi tiga bulan. Belum lagi apabila ada yang memprotes hasil lelang, proses lelang bisa diulang lagi dari awal.

    “Birokrasi kita tidak siap untuk mengantisipasi. Pak Jokowi sudah bilang dari dua tahun lalu harusnya dari Januari sudah mulai lelang. Tapi kan birokrasi tidak berani lakukan terobosan, karena kalau ada apa-apa kan dia yang kena. Yang masuk penjara karena lelang itu sudah banyak,” kata Candra menambahkan.

     

     

    APBN 2018
    Untuk tahun fiskal 2018, pemerintah juga telah menetapkan anggaran dalam APBN 2018. Sesuai Nota Keuangan APBN 2018, penerimaan negara ditetapkan sebesar Rp1.894,7 triliun, naik 9,48% dari penerimaan di APBN-P 2017.

    Kemudian, pagu belanja ditetapkan Rp2.220,7 triliun, naik 4,1% dari pagu di APBN-P 2017. Dengan demikian, defisit anggaran terhadap PDB di APBN 2018 adalah 2,19%, turun dari defisit 2,92% yang ditetapkan di APBN-P 2017.

    Sebenarnya, Presiden Jokowi sendiri sudah berkali-kali berupaya untuk mempercepat dimulainya penyerapan belanja. Salah satunya dengan menyerahkan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) Tahun 2018 sejak 6 Desember lalu.

    Dengan instruksi tersebut, Presiden meminta Kementerian/Lembaga (K/L) segera mengeksekusi program dan kegiatan kerja yang telah direncanakan. Strategi yang sudah beberapa kali dilakukan, tapi tetap tak mengubah realisasi dengan signifikan.

     “Sekali lagi saya ingin mengulangi, jangan sampai kebiasaan-kebiasaan lama yang business as usual, yang rutinitas itu terulang. Yang monoton itu harus kita buang,” pesan Presiden Jokowi saat memberikan pengantar pada Sidang Kabinet Paripurna Awal Tahun Anggaran 2018, di Istana Negara, Jakarta pada Rabu (3/1) seperti dilansir rilis berita Kemenkeu.

    Meski realisasi pendapatan dan belanja tak sampai 100%, Kemenkeu mengklaim perbaikan penyerapan APBN tahun ini berimbas pada meningkatnya output pembangunan infrastruktur seperti jalan, jembatan, bandara dan rel kerta api.

    “Beberapa output-nya infrastruktur telah dibangun jalan 794 km, jembatan 9.072 meter, 3 pembangunan bandara dan lanjutan bandara multiyears ada 8 bandara, rel kereta api telah dibangun 618,3 km,” kata Sri Mulyani.

    Selain itu, Kemenkeu menilai output pembangunan juga terlihat dalam bidang pendidikan dan kesehatan. Untuk penyaluran Kartu Indonesia Pintar misalnya, mencapai 19,8 juta siswa.

    “Bantuan Operasional Sekolah untuk 8 juta siswa, penyaluran Bidik Misi untuk 364,4 ribu mahasiswa dan di bidang kesehatan dan perlindungan sosial, Kartu Indonesia Sehat mencakup 92,1 juta jiwa dan PKH penerima manfaatnya 6 juta jiwa,” kata mantan Direktur Pelaksana Bank Dunia itu.

    Kepala Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan Suahasil Nazara mengakui, memang belanja negara tak mencapai 100%. Namun, ia menyebutkan bahwa ada beberapa alasan perihal tidak tercapainya target belanja ini.

    Menurutnya, selain ada yang memang ketidakmampuan untuk menyelesaikan target yang telah ditetapkan di awal tahun anggaran, namun juga adanya efisiensi anggaran.

    “Jadi penyerapan anggaran itu bukan satu-satunya, tapi ada dimensi output. Jadi kalau output terealisasi, tapi anggaran ada yang tidak terserap karena efisiensi tersebut, itu enggak apa-apa. Itu malah lebih baik. Jadi tidak terserapnya anggaran 100% itu tidak menjadi 100% dari catatan yang negatif,” katanya pada Validnews, Rabu (10/1).

    Ia melanjutkan, pemerintah terus berupaya agar penyerapan sesuai dengan anggaran yang sudah direncanakan. Dengan demikian, output yang sudah dijanjikan terealisasi.

    Ia merujuk beberapa indikator kesejahteraan lain yang mengalami perubahan. Di antaranya menurunnya tingkat pengangguran terbuka (TPT) menjadi 5,5% pada Agustus 2017, dibanding 5,61% setahun sebelumnya. Indikator pembangunan lainnya adalah menurunnya angka kemiskinan menjadi 10,12% dari 10,7% di tahun 2016.

    Rasio ketimpangan (gini ratio) juga membaik tipis menjadi 0,391 di tahun 2017 dari 0,394 di 2016, dan indeks pembangunan manusia juga meningkat menjadi 70,79 naik dari 70,18 di 2016.

     

    Multiyears
    Apapun justifikasinya, jika target realisasi sudah direvisi dalam APBN-P, tapi tetap tidak pernah mencapai 100% di akhir tahun, fungsi perencanaan dan bujeting anggaran pemerintah pun layak dipertanyakan. Toh, pemerintah sendiri sempat berwacana mulai tahun ini tak lagi akan mengubah susunan anggaran lewat APBN Perubahan.

    Meskipun buat sebagian orang, wacana tersebut diragukan. Pemerintah lebih dari satu dasawarsa terakhir ini gemar sekali mengubah postur anggaran di tengah tahun.

    Merujuk sejarahnya, mekanisme Perubahan dalam APBN pertama kali diterapkan pada APBN 2005. Kala itu APBN Perubahan digunakan untuk mengakomodir anggaran tambahan rehabilitasi pasca bencana Tsunami Aceh di penghujung Tahun 2004 silam. Maklum anggaran yang butuh dana besar tersebut tak masuk dalam APBN 2005 yang sudah diketuk palu.

    Sayangnya, hal tersebut terus terjadi setiap tahunya, meskipun bencana sebesar Tsunami Aceh atau force major lainnya tak terjadi. Padahal menurut Candra, sejatinya pemerintah memang tidak perlu membuat APBN-P, seandainya anggaran ditetapkan secara multiyears.

    “Istilahnya ada medium term expenditure framework (MTEF). Misalnya program 3 tahun, jadi tidak perlu ada lagi APBN-P. Karena selama tiga tahun dana harus tersedia,” ujar Candra.

    Meski demikian, harus diakui, masalah politik terkadang membuat pelaksanaan APBN secara multiyears itu menjadi tidak mudah terlaksana. Pasalnya, jika semua program masuk MTEF, fungsi bujeting Parlemen otomatis berkurang.

    “Mestinya, yang masuk MTEF itu adalah program-program yang jadi keunggulan dari presiden yang terpilih. Saat ini setiap tahun negosiasi, ya (pengaruh) politiknya gede,” ujar Candra.

    Hal senada diucapkan Eugenia. Menurutnya, rencana tidak merevisi APBN menjadi APBN-P bisa dilakukan, selama kementerian dan lembaga diberi kelonggaran dan dapat memanfaatkan pagu belanja dengan optimal.

    “Kalau jumlah globalnya mungkin bisa dipatok dalam satu tahun, tetapi pos-posnya itu yang harus diberi kelonggaran. Kalau terlalu ketat, itu kan juga jadi enggak jalan. Yang mesti dilakukan perencanaan yang mana saja,” ujar Eugenia. (Rizal, Teodora Nirmala Fau, Fin Harini)